Interesante entrevista
CHILE La reducción de la pobreza responde básicamente a los incrementos de empleo y salarios originados en el crecimiento de la economía
La equidad se promueve disminuyendo la desigualdad de oportunidades
Es muy poco lo que la política económica puede hacer, sin dañar el crecimiento, para atacar el tema de la
distribución del ingreso
Sólo es una cuestión de tiempo para que la distribución del ingreso de la población chilena converja como
un todo a un nivel más igualitario, pronosticó el economista uruguayo Claudio Sapelli, docente de la
Pontificia Universidad Católica de Chile, que está radicado en ese país desde hace doce años. En agosto
pasado el entrevistado, cuya línea de investigación ha apuntado últimamente a la distribución del ingreso
y movilidad social, fue designado junto con otras 47 personas de diversos orígenes y escuelas de
pensamiento para integrar el Consejo Asesor Presidencial de Equidad y Trabajo, que deberá entregar
sendos informes a la Primera Mandataria a fines de abril.
A continuación se publica un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.
-¿Por qué se crean los Consejos Asesores?
-La presidenta Bachelet ha creado consejos asesores para analizar diversos tópicos, tales como la
reforma previsional, la protección de la infancia, la educación, etc. La convocatoria del Consejo de
Equidad y Trabajo es parte de una estrategia para que expertos, políticos, y grupos de interés discutan
temas claves en esa área y le propongan soluciones. Siendo extranjero ha sido un gran honor que se me
invitara a participar de este proceso.
-¿Cuál fue la razón detrás de la convocatoria de este Consejo de Equidad y Trabajo?
-La razón puntual de convocar el Consejo a mediados del año pasado fue doble. Por un lado, el
presidente de la Conferencia Episcopal, monseñor Alejandro Goic, había generado una discusión pública
al sugerir que debería haber un salario mínimo ético de 250.000 pesos por familia, lo que equivale a unos
US$ 500, cuando el monto del salario mínimo en el mercado laboral representa la mitad de esa cifra. No
es claro si quiso sugerir que el ingreso mínimo, asegurado por la política fiscal, fuera de ese monto, o que
el salario mínimo debía ser duplicado. Lo primero es digno de estudio y, de hecho, el Consejo lo ha
analizado. Lo segundo parece un grave error dado que el salario mínimo chileno ya es muy alto en
términos comparativos.
El otro motivo para convocar a ese órgano asesor de la Presidencia fueron las grandes diferencias
existentes entre el Ministro de Hacienda, Andrés Velasco, y el Ministro de Trabajo, Osvaldo Andrade, con
respecto a la política laboral. Sus propuestas eran incompatibles y estaban generando una gran tensión
dentro del gabinete. Al poner los temas laborales a estudio del Consejo, se alivió la confrontación y se
extendió el plazo para generar acuerdos.
-¿Qué expectativas despierta la tarea del Consejo?
-Sus objetivos son amplios y significan analizar la política pública para sugerir formas de aumentar la
equidad y mejorar la institucionalidad del mercado de trabajo, sin descuidar el objetivo de aumentar la
productividad. Para llevar a cabo esa tarea, el Consejo se dividió en tres subcomisiones. La primera está
encargada de temas de institucionalidad laboral como la indemnización por despido, el seguro de
desempleo, la capacitación, etc. La segunda trata el candente tema de la negociación colectiva. La
tercera subcomisión -de la cual formo parte- analiza el tema de equidad y políticas sociales. Las
expectativas respecto a los resultados de los debates del Consejo son grandes y la prensa ya especula al
respecto. Sin ir más lejos, el titular principal del diario La Tercera de Santiago del domingo 30 de marzo
se refiere a las dificultades existentes para llegar a un acuerdo respecto a la negociación colectiva.
Línea de pobreza
-Los opositores refutan la afirmación del partido oficialista Concertación Democrática de haber
reducido la pobreza de la población del 38% en 1990 al 14% en 2006. Sostienen que no es más que
una manipulación estadística como resultado de redefinir el límite de la pobreza hasta niveles
mínimos de subsistencia. ¿Qué razón le asisten a esas críticas?
-La pobreza alcanzó un 13,7% según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen)
de 2006. Esa estimación utiliza la misma línea de pobreza desde 1990, construida sobre la base de la
Encuesta de Presupuesto Familiar (EPF) de 1986. En realidad, eso constituye una irregularidad en el
proceso de medición de pobreza, ya que debería reactualizarse la canasta de referencia para la pobreza
cuando se cambia la canasta con que se mide el IPC, lo que ocurre una vez cada diez años. De esa
manera se ha omitido una reestimación que debió hacerse sobre la base de la EPF de 1996. Los críticos
alegan que la línea de pobreza basada en la encuesta de 1986, es menor a la que podría resultar de una
actualización y, por consiguiente, su nivel actual está siendo subestimado. Sin embargo, cualquiera sea la
línea de pobreza, esta ha caído sustancialmente.
-¿A qué atribuye Ud. la importante caída del índice de pobreza en Chile?
-En este país se ha desatado una polémica al respecto porque el gobierno ha exagerado el rol de la
política social y minimizado el del crecimiento económico como causa del descenso de la tasa de
población pobre. A mi juicio, el crecimiento tiene un rol fundamental en este proceso. Coincido
plenamente con lo expresado por Osvaldo Larrañaga, economista del PNUD y esposo de la subsecretaria
de Hacienda: "la reducción de la pobreza ha respondido en lo fundamental a los incrementos de empleo e
ingreso laboral que se originan en el crecimiento de la economía…".
-¿Cuál es el principal desafío de Chile para seguir reduciendo la pobreza y mejorar la distribución
de ingresos?
-Sin duda ese reto consiste en lograr el crecimiento y la superación del capital humano de su población,
en particular a través del desarrollo de la educación preescolar y la mejora de la calidad de la educación
primaria y media.
Desigualdad
-¿Por qué los niveles de desigualdad del ingreso en Chile han permanecido prácticamente sin
cambios si los sucesivos gobiernos democráticos han podido reducir la pobreza
significativamente?
-Es perfectamente factible que, si todos los niveles de ingreso crecen por igual, la pobreza caiga sin que
se mejore la distribución del ingreso. Sin embargo, eso no es lo que ha pasado en Chile. Su población
representa, de alguna manera, muchos "Chiles". Hay personas nacidas en un país muy pobre y otras
nacidas en medio del "milagro chileno"; hay generaciones con porcentajes altos de analfabetos y otras
más recientes sin analfabetos. Esa situación plantea una desigualdad intergeneracional difícil de resolver.
No obstante, si se mide la distribución del ingreso intrageneracional, se observa una sostenida
disminución de la desigualdad en las generaciones más jóvenes, que tienen una distribución del ingreso
marcadamente más igualitaria.
Según mis investigaciones sobre la evolución de la distribución del ingreso en Chile, sólo es una cuestión
de tiempo -por esto entiendo algunas décadas- para que la distribución del ingreso de la población
converja como un todo a un nivel más igualitario. Además, es importante resaltar que una amplia base de
datos de muchos países y largos períodos de tiempo confeccionada por el Banco Mundial muestra que el
marco temporal adecuado para juzgar cambios en la distribución del ingreso probablemente excede los
cincuenta años. Salvo por las catástrofes económicas que producen graves deterioros durante períodos
cortos, la distribución del ingreso se mueve muy lentamente y es muy persistente en el tiempo.
-¿Cuáles son los elementos más importantes que explican los niveles de desigualdad en Chile?
-La muy diferente cantidad de capital humano de las distintas generaciones resulta en generaciones con
medias muy diferentes de nivel de ingreso, es decir lo que antes llamé "desigualdad intergeneracional".
Además, existe una escasez de personas con educación superior como resultado de la demanda creada
por las reformas económicas de las décadas del setenta y ochenta. Eso ha llevado a que los
profesionales universitarios tengan una tasa de retorno muy alta, lo cual determina que la distribución del
ingreso intrageneracional también sea bastante desigual, aunque, como ya dije, más igualitaria que la
intergeneracional. Sin embargo, no debería ser considerado un problema porque es un indicio de que el
capital humano resulta muy productivo y una señal para que las personas se eduquen más. En resumen,
la solución del "problema" radica en una mayor educación de la población.
-Con una crisis económica mundial en ciernes, ¿cree que este el momento oportuno para que el
gobierno chileno se aboque al tema de la desigualdad como prioridad del país?
-Es muy poco lo que la política económica puede hacer, sin dañar los incentivos, la productividad, el
crecimiento, para atacar el tema de la distribución del ingreso, en particular en plazos cortos. No debe
entenderse que promover la equidad es equivalente a suprimir la desigualdad del ingreso, sino que se
trata de resolver el tema de la desigualdad de oportunidades. Para eso se requiere que Chile pase a ser
una meritocracia.
Movilidad social
-¿Existen estudios que permitan determinar la movilidad social en Chile?
-Luego de realizada la primera encuesta panel del Casen, que consta de observaciones efectuadas cada
cinco años (1996, 2001 y 2006), se ha podido conocer la evolución de los ingresos de una misma familia
a lo largo de un decenio. Según los resultados de dicha encuesta, sólo el 4% del total de las familias
relevadas ha sido pobre en forma permanente en esos tres años, mientras que el 29% de las familias ha
estado bajo la línea de pobreza uno o dos años, pero no en todos ellos. Los integrantes de este grupo,
compuesto por un tercio de la población chilena, no siempre son pobres, sino que entran y salen de la
pobreza y, por tanto, se los puede catalogar como vulnerables a caer en la pobreza.
-¿Qué lectura hace de los resultados de la encuesta panel del Casen?
-En principio, esos resultados son buenos porque siempre se dijo que la sociedad chilena es rígida y
elitista. Sin embargo, las primeras mediciones serias nos muestran una sociedad muy móvil en ingresos.
Quienes hablaban de la rigidez de la sociedad chilena, ahora se quejan de una sociedad "excesivamente"
móvil. Sin duda, la vulnerabilidad a caer en la pobreza es un problema social, pero no tan grave como el
de los países que tienen permanentemente una alta tasa de pobres.
-¿Han sido los "vulnerables" tomados en cuenta en la política social chilena?
-Ese tema se ha introducido en el debate nacional recientemente a raíz de la encuesta panel del Casen.
Se cuestiona que este factor no es tomado en cuenta en la política social chilena. Hay problemas de
datos para implementarla porque vivir en situación de pobreza es, por definición, temporal en una
sociedad móvil. Por ello la política social debería basarse en los ingresos percibidos en un período de
varios años y no de un mes. Sólo de ese modo se podría saber si estos "vulnerables" deben o no ser
objeto de una nueva política social.
-¿Cuál es el principal factor que obstaculiza la movilidad social?
-Hay quienes afirman que los resultados del sistema educativo, medidos por la probabilidad de egreso de
la educación media y por los puntajes en la PSU (Prueba de Ingreso a la Universidad), reproducen la
distribución del ingreso, por lo cual la política social no logra en lo más mínimo desconectar a los hijos del
ingreso de su familia de origen. Mis estudios muestran que la movilidad educacional intergeneracional de
la educación presenta un gran progreso en Chile a lo largo de los años. No obstante, esa movilidad
encuentra un problema: el ingreso a la Universidad.
-Entonces, ¿hay realmente igualdad de oportunidades en el acceso a la educación?
-Existe igualdad en años de educación, pero no la hay en el acceso a la calidad de la educación, que está
correlacionada con el capital humano inicial de los niños. Eso lleva a que la primera prueba objetiva de
dicha calidad -la prueba de ingreso a la universidad- muestre que la calidad de la educación de muchos
jóvenes que desean ingresar a la enseñanza superior es inadecuada. Esta política está cambiando ya
que muchas universidades privadas admiten el libre ingreso, pero el acceso a becas para entrar a estas
instituciones es más problemático. El no poder acceder a una universidad, por otro lado, impide luego
tener posibilidades de alcanzar los ingresos que perciben los graduados universitarios que son más altos.
La gran tarea pendiente en este aspecto es lograr que la educación de los jóvenes que provienen de
hogares humildes tenga una mejor calidad. Para llegar a esa meta, se requiere una subvención
diferenciada que sea mayor para ellos, pero ese es otro tema.
Existe insatisfacción con la política social
-¿En qué consiste básicamente la política social chilena?
-Más allá de la seguridad social y los servicios sociales (educación, salud, vivienda, etc.), la política social
chilena está compuesta por subsidios monetarios y diversos programas llamados de desarrollo social,
que absorben un 10% del total del gasto social. Los subsidios monetarios, que están vigentes desde los
años ochenta, son transferencias focalizadas a personas de bajos ingresos con el rótulo de asignaciones
familiares, pensiones asistenciales, Chile Solidario, etc. A su vez, las políticas de desarrollo social fueron
creadas a partir de la década del noventa y comprenden una infinidad de pequeños programas que
involucran a un número considerable de instituciones. Se han contabilizado hasta cuatrocientos
programas de esta índole con la participación de ochenta instituciones. Como nunca han sido evaluados
apropiadamente, es difícil saber qué rol han cumplido en los resultados sociales obtenidos por Chile.
-¿Cuál ha sido el impacto distributivo de las transferencias previstas en los programas sociales
del gobierno chileno?
-El lema de la presidenta Bachelet es armar un sistema de protección social. Sin embargo, existe
insatisfacción en la opinión pública acerca de lo que se está logrando con la política social de su
gobierno. Se ha señalado, por ejemplo, que los programas sociales implementados mediante subsidios
monetarios tienen un efecto muy marginal en la reducción de la pobreza. Esto es producto de los bajos
montos de los beneficios y de coberturas restringidas a grupos específicos de la población. A su vez,
hasta hace poco tiempo se habilitaban cupos para estas transferencias monetarias, que eran
administradas por los alcaldes, a efectos de minimizar su impacto fiscal. Lo cierto es que las condiciones
no están dadas para que el gobierno sea más ambicioso a este respecto por diversas restricciones que
enfrenta actualmente el desarrollo de la política social chilena.
No hay un instrumento para conocer los ingresos de los ciudadanos chilenos
-¿Qué restricciones enfrenta Chile para progresar en políticas sociales?
-En primer lugar, no hay un instrumento para conocer los ingresos de la población. Un porcentaje muy
pequeño de las personas declaran ingresos al Servicio de Impuestos Internos en el contexto de la
declaración del impuesto a la renta. Además, una cantidad importante de los trabajadores son informales.
Por lo tanto, en el día a día no se sabe quiénes son pobres y quiénes no. Durante años la asistencia
social se basó en el puntaje de la ficha CAS (Caracterización Socioeconómica), que medía las
características de la vivienda y la posesión de bienes durables como indicadores de pobreza dado que,
de hecho, no se podían conocer los ingresos de los individuos. Esa ficha ha sido recientemente
reemplazada por la "Ficha de Protección Social" (FPS), lo cual ha sido un grave error. Ante críticas
válidas de que la ficha no se había actualizado con el tiempo y que la gente empezaba a ocultar
electrodomésticos que habían pasado de ser un lujo a convertirse en una "necesidad" (TV color, calefón,
refrigerador, etc.), se cambió totalmente la filosofía de su diseño en lugar de reformular los objetos que se
considerarían para determinar el estatus de la familia. La idea detrás del relevamiento de los bienes
durables es que esos artículos se asocian al ingreso permanente de la familia y que son difíciles de
ocultar, aunque fueron justamente las anécdotas respecto a los dolores de cabeza que pasaban las
personas para ocultarlos que empezó a motivar la reevaluación de la ficha CAS. En realidad el problema
que se trataba de resolver tenía más que ver con la falta de gradualidad de la política social chilena: al
superar un umbral se pierden todos los beneficios, antes que con un problema de diseño de la ficha CAS.
-¿Por qué dice que la nueva ficha FPS es un error?
-Otorga mucho peso a la educación de la familia porque, en teoría, da la pauta de su ingreso permanente.
Sin embargo, los bienes materiales existentes en una casa son un mejor indicador de los logros
materiales de una familia y de sus expectativas. En estudios econométricos la educación y la experiencia
laboral no explican más de un tercio de la variación del ingreso.
El enorme defecto del nuevo régimen es que utiliza la dotación de capital humano de los contribuyentes y
resulta relativamente fácil mentir acerca del nivel de educación de cada miembro de la familia. Se puede
ocultar sin mayores dificultades que una persona se graduó de la enseñanza media o que tiene un
diploma de enseñanza técnica. No hay ningún archivo centralizado que registre la educación de los
ciudadanos y, por lo tanto, se debe confiar en sus declaraciones. Eso ha minado las bases de la política
social chilena y dificultado aún más la posibilidad de que los programas sociales estén bien focalizados.
-¿Vislumbra una mejora de la política social en Chile?
-Como no se conocen los ingresos de las personas y la asistencia social se basa en una ficha de
cuestionable validez, resulta muy complejo pensar en ampliar la política social ya que la posibilidad de
que sea mal focalizada y la facilidad con que una persona podría simular ser pobre la hacen muy
vulnerable. En consecuencia, es posible que se gaste mucho dinero sin alcanzar a los grupos objetivos
que se pretende. Además, los programas sociales no han tenido evaluación y, por consiguiente, no se
sabe cuán efectivos son y si merecen ser ampliados o no.
